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【转载:昆明理工大学学报】公众参与环境影响评价机制研究——对典型环境群体性事件的反思

文章来源:吴满昌

转载:《昆明理工大学学报》(社会科学版)2013年8月第4期  

 

 摘要:随着社会的发展和人们环境意识的觉醒,环境影响评价过程中利益相关者的意见和态度逐渐受到开发方和环保主管部门的关注。公众参与已经成为环境影响评价的重要组成部分,公众参与机制为利益相关者参与环境影响评价提供了一个利益博弈机制和平台。本文以近期典型的环境群体性为例,简要分析了公众参与环评机制的理论基础和基本程序,从公众参与的主体、信息公开、反馈机制和司法救济机制等方面探讨了现行公众参与环评机制存在的问题。通过分析认为,应从扩大公众的主体,提高公众参与的组织化水平;完善环评信息公开制度,强化舆论监督;构建和完善环评的司法审查机制等方面进一步完善公众参与环境影响评价机制,真正落实环评的预防功能。

关键词:利益相关者;环境权益;环境群体性事件

 

The Study of Public Participation Mechanisms of the Environmental Impact Assessment in China

-Reflection and introspection of the typical environmental mass disturbance

Wu Manchang

(Faculty of Law in Kunming University of Science and Technology, Kunming, China, 650500)

 

Abstract: With the social development and the awakening of people's environmental awareness, stakeholders’ views and attitudes were gradually concerned bydevelopers and environmental protection authority in environmental impact assessment (EIA) process. Public participation becomes the important part of Environmental Impact Assessment mechanism. The public participation mechanisms for stakeholder participation in EIA provide a mechanism and platform for the interests of games. Based on the recently typical cases of environmental mass disturbance , This article discusses the theory and legal base of the public participation mechanisms at first, analyze the problems of current public participation mechanism such as the stakeholders, information openness, feedback mechanism and Judicial remedies procedures and so on. The conclusion is that we should enlarge the scope of the stakeholders, improve the unionization of the public, perfect the EIA information openness system, strengthen the watchdog of the media, build and consummate the EIA judicial remedies mechanism. The improvement of the public participation mechanism, the preventive function of EIA should be put into practice in deed.

of the public participation in EIA about the identification of stakeholders, information openness, participation forms, and the opinions expression and feedback. Then the problems in the advice feedback mechanism, post-EIA participation, NGO involvement and Judicial remedieswere discussed in the paper.

Keywords: Stakeholders, environmental rights and interests, environmental mass disturbance

 

近年来,随着人们环境意识的觉醒和权利意识的勃兴,对环境保护提出了更高的要求,但现实情况却是环境污染的日益严重,一些地方政府为了经济发展,忽略环境保护,这种矛盾和冲突导致了规模不等的环境群体性事件的频发。从2005年的圆明园湖底防渗膜事件,到2007年厦门PX事件[1],再到2012年的四川什邡钼铜项目事件、江苏启东造纸污水排放事件、浙江宁波PX事件。环境群体性事件如果处理不当,容易引发进一步的社会危机或者政治危机。[2]从这些环境热点事件可以看出,一是随着环境污染的日益严重,公众从追求环境保护的生态价值到维护自身的环境权益和健康权益;[3]二是这些热点事件大多和当地政府的环境决策不当有关,尤其与环评决策过程中忽略公众意见,或者公众参与“表面化”和“形式化”,缺乏决策的正当性和合理性。环境影响评价制度作为环境保护中实现源头治理,落实科学发展观的最重要的预防制度之一,是科学决策、民主决策的基础。考察世界各国的环境影响评价制度,公众参与和替代方案选择是环评的两大基石[4]。公众参与环境决策作为环境影响评价制度的重要内容,强调项目建设者或规划编制部门与受直接或间接影响的公众(利益相关方[5])之间的一种双向交流活动。许多国家从实体和程序上对公众参与权利予以保障,以此来约束国家或地方政府经济发展的冲动而导致行政权力的滥用。实施公众参与的一个关键问题是寻找和识别利益相关者(Stakeholders),公众参与机制是利益相关者参与环评,发挥其影响和作用的重要平台。

我国的环境影响评价法自2003年实施至今已满十周年,公众参与环境影响评价机制也是迄今为止公众参与环境保护中最为完善和可行的机制,但大多数环境群体性事件与环评密切相关也是不争的事实,表明了我国现行的公众参与环评机制仍存在极大的不足和缺陷,迫使公众从体制内的意见表达阻塞转为体制外的抗争,故有必要对现行的公众参与环评机制进行反思。

1 公众参与环境影响评价的法理依据

1.1公众参与环境影响评价的理论基础

公众参与的理论依据主要有以下几种:

(1)参与式民主理论

民主是一个当代最热门的政治术语,近代以来,民主理论分化为两大基本的流派:一是共和主义取向如直接民主、参与民主理论,主张对公共事务由公民直接介入进行决策,这也是民主制的“原型”;二是自由主义取向或称代议制民主理论,倡导由经选举产生的“官员”在严格界定的地域内行使权力以“代表”公民的利益或主张并坚持“法治”。[6]然而,发展到今天,两种理论此消彼涨,代议制民主理论已成为主流,其理论的代表人物为约瑟夫·熊彼特,在其《资本主义、社会主义与民主》一书中,熊彼特将选举竞争列为代议制民主的标准和核心[7],他的民主观点后来被概括为“精英民主理论”,实际上把民主的重心从公民(或人民)转向了政治家,从公民参与转向了选举政治。尽管代议制民主理论也强调参与,但这只是为保障民主制度能够正常运行的最低限度的参与,公民唯一可以参与的方式就是投票选举领导者和进行讨论。然而,这种精英民主理论也并非完美,日益显现出其局限性和缺点:(1)当代精英主义民主对个人自由的压制。特别是日益庞大的官僚机构、政治活动的复杂性以及民主生活的控制,严重扼杀了公民个人的积极性和创造性;(2)社会政治生活中普遍存在不平等。包括资源占有的不平等,性别、种族、信息获得等方面的不平等;(3)对微观层次上民主的忽视。[8]

代议制民主理论集中关注国家层面上的民主建构,强调了民主的制度建设、社会条件等问题,但却刻意忽略了公民个人的民主参与能力以及相应条件的培养。为此,参与民主理论应运而生。当然,参与民主理论并非新生事务,只是在经过一段的沉寂之后重新兴起。早期以卢梭为代表,其《社会契约论》中对政治体系本质的理解是对参与民主理论的贡献卓著。卢梭认为,参与不仅仅是一套民主制度安排中的保护性附属物,它也对参与者产生一种心理效应;能够确保在政治制度运行和在这种制度下互动的个人的心理品质和态度之间具有持续的关联性;个人的实际上的自由以及他对自由的感受,通过决策过程中的参与而得到提高,因为赋予了他一定程度上对自己生活的方向和他周围的环境结构进行控制的能力。[9]1960年,阿诺德·考夫曼首次提出了“参与民主”的概念,随即广泛应有于社会各个领域。1970年,卡罗尔·佩特曼的《参与和民主理论》标志着参与民主政治理论的正式出现。佩特曼认为,参与民主理论中参与的主要功能是教育功能,包括对心理方面和民主技能、程序的获得,通过参与活动的教育功能,参与制度可以维持下去,个人参与越是深入,他们就越具有参与能力。参与还具有整合性功能,有助于人们接受集体决策,提升作为单个公民的“属于”他们自己的社会归属感。[10]

参与民主理论在20世纪后期发展成为“协商民主”(deliberative democracy)理论。1980年约瑟夫·毕塞特在《协商民主:共和政府的多数原则》中主张公民参与而反对精英主义的宪政解释,并首次使用了“协商民主”的术语。随后,1987年,波纳德·曼宁在《政治理论》第15期发表了《论合法性与政治协商》;1989年,乔舒亚·科恩发表了《协商与民主合伙性》一文。他们对协商民主理论进行了进一步的发展。到了20世纪90年代末期,协商民主得到了广泛关注。罗尔斯和哈贝马斯分别出版了论述协商民主的著作,在书中都将自己看成是协商民主论者。[11]乔舒亚·科恩在《协商民主的程序和实质》一文中认为,协商民主的概念是基于政治正当性(justification)理想而形成的。[12]根据这种理想,证明行使集体政治权力的正当性是为了平等公民之间自由、公开、理性的行使权力。民主不仅是一种政治形式,更是通过提供有利于参与、交往和表达的条件而促进平等公民自由讨论的一种社会和制度条件框架,以及通过建立确保政治权力以定期的竞争性选举、公开性和司法监督等形式而对形成的反馈和责任性框架,将行使公共权力的授权与这种讨论联系起来。协商概念将公共理性(public reasoning)置于政治正当性的核心。协商民主具有以下特征: (1)合法性。协商过程的政治合法性不仅仅出于多数的意愿,而且还居于集体的理性反思结果。这种反思是通过在政治上的平等参与来实现的。政治上的平等包括能力平等和资源平等。能力平等是体现协商民主理论的根本特征,能力平等不仅强调积极公民权以及有效参与公共生活的意义,还承诺调解多样性和平等要求之间的潜在冲突。[13]然而,如果过分强调资源平等则会忽略了人们之间的非常基本的差异:将财富、资源和机会转变为其选择目标成就的能力差异。这种差异会导致一些公民的“政治贫困”,包括公民团体没有能力有效参与民主过程。这种贫困的结果会导致两个方面:公开排斥和政治包容。[14]一方面,政治贫困团体无法避免公开排斥,他们不能成功的开展联合的公告协商活动;另一方面,他们也无法避免政治包容,因为他们无法促进协商,其沉默就被无视其存在的更强大的决策者视为同意。然而,在公共协商的情形中,即使能力和资源的适当结合也不能保证结果;它只能保证个人能参与协商而不被排斥。(2)公开性。公开性能够使公民仔细审视协商过程对政策或决策的前提和含义提出疑问,有机会评论这种协商并指出可能的矛盾或事实的疏忽。公开性能够保证决策更多可能地建立在所有相关观点、利益和信息的基础之上,而且很少可能排斥合法利益、相关知识和不满。

如果公共决策实际上能够得到任何在公共利益方面持有合理观点的人的支持,那么,这种公共决策就是共同做出的。在某种意义上,每个人可能会将这种决策看成是自己的决策,每个人都会认为自己负责地发挥了对决策的影响。即使他并未实际参与决策过程。协商民主要求的公民参与必须基于其与行政官员和技术专家的平等,这意味着所有政策协商的参与者都有确定问题、争论证据和形成议程的同等机会。[15]即使公共协商无法总是生产出享有较高民主合法性的决策,但是,它也为行政人员的决策提供了更准确的信息基础。为复杂的决策过程增加协商成本是值得的,因为这样做将通过改善既有决策经受合法审查的可能性而提高决策效率。[16]

(2)外部性理论和公共信托理论。外部性理论最早由庇古(Pigu,1924)提出。该理论应用到环境保护中,认为环境具有公共物品的性质,而公共物品的使用中会产生“搭便车”的外部不经济的行为。然而,由于“外部性具有不可分割性”,因此,需要通过集体行动来解决环境问题,并试图从制度设计、人类行为等方面,寻找更为广泛的集体行动策略来解决环境问题[17]。公众参与被认为是较好的解决环境外部性问题的一项集体行动,环境保护的公众参与原则已成为环境法律和环境管理的一项重要原则。而“公共信托”理论则认为,水、空气、阳光等人类生活所必需的环境要素是人类的共有财产,非经全体共有人同意,不得擅自污染和损害;共有人将这种共有财产信托给国家保存和管理,并以信托的形式将本应由公众行使的环境资源管理权力转而由政府来行使,政府对公众负责,但受托人不得滥用其信托权。基于这种信托关系,公众具有参与和监督环境资源管理的权利。环境影响评价是由政府有关部门组织的对建设项目或规划可能造成环境影响进行评价和许可的程序。作为公共产品的环境受到影响时,公众自然由权参与进来,享有实现环境民主、参与环境决策的各种权利,如环境权、环境知情权和环境参与权。[18]这些权利成为公众参与环境影响评价机制的前提和正当性基础。[19]公众在参与环境决策过程中,不仅维护环境知情权和参与权等程序性权利,更为重要的还维护实体性的公众环境权益。[20]

1.2 公众参与环境影响评价的法律渊源

1969年美国在《国家环境政策法》中最早对公众参与环境影响评价进行了规定。《加拿大环境评价法》规定“加拿大政府将努力促进公众参与由加拿大政府或经加拿大政府批注或协助实施项目的环境影响评价,并提供环境评价所依据的基础材料。”世界银行早在1981年就将公众参与作为一项世界银行政策予以实施。世行明确要求,在其提供贷款或其他资助的项目,在环境影响评价时,应充分考虑受影响群体和相关组织的意见。

我国宪法规定了人民参与管理国家和社会事务的权利;《中华人民共和国环境保护法》第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”2005年国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中规定,实施环境信息公开,及时发布污染事故信息,为公众参与创造条件,并明确提出:“发挥社会团体的作用,鼓励检举和揭发各种环违法行为,推动环境公益诉讼。企业要公开环境信息。对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目,通过听证会、论证会或社会公示等形式,听取公众意见,强化社会监督。”

2002年通过的《环境影响评价法》第5条规定,国家鼓励有关单位、专家和公众以适当的方式参与环境影响评价。第11条、21条对公众参与环境影响评价做了更为明确的规定。2009年10月日实施的《规划环境影响评价条例》增加了举报制度和进一步论证制度,该条例第6条规定:“任何单位和个人对违反本条例规定的行为或者对规划实施过程中产生的重大不良环境影响,有权向规划审批机关、规划编制机关或者环境保护主管部门举报。有关部门接到举报后,应当依法调查处理。”第13条第2款规定:“有关单位、专家和公众的意见与环境影响评价结论有重大分歧的,规划编制机关应当采取论证会、听证会等形式进一步论证。”

2004年,环保总局根据《行政许可法》的精神,发布了《环境保护行政许可听证暂行办法》,对涉及环境保护有关行政许可的听证事项、程序等做了较为详细的规定,是公众参与环境行政事务的一项制度性进步。2006年环保部(原国家环保总局)发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》,细化了建设项目环境影响评价中公众参与的有关规定,成为公众参与环境影响评价的重要指南。

2 公众参与的基本程序

联合国环境规划署(UNEP)认为有效的公众参与有五个要素:(1)识别拟建项目所造成影响的相关利益或受影响团体/个人;(2)提供准确的、易理解的、中肯的且及时的信息;(3)在决策者和受影响人群之间开展对话;(4)吸取公众对决策的意见;(5)反馈所实施的开发行为效果和公众影响决策的程度。以下结合我国的实践对公众参与环评的基本程序进行简要的分析:

2.1利益相关者的识别

利益相关者的识别一般以受到“直接影响”或存在“利害关系”为依据,包括自然人和法人。如世界银行提出,项目开发者进行环境影响评价时,必须判断和识别直接受到影响的群体和个人,包括项目的可能收益者、可能遭受风险者和利害关系者。而如何判断受项目影响的因素包括:影响的居民的范围或程度、影响的强度、影响的持久度、影响是否可以恢复等[21]。学者田良认为,利益相关者的识别一般应考虑以下因素:空间距离,经济利益,是否使用环境,社会关注和价值观等。[22]

在实践中,建设单位和环评机构一般先按建设项目的评价范围即空间距离来确定利益相关者(公众),而评价范围又根据水、气、声、辐射等环境要素的影响而各不相同,分别有大气、水环境、声环境和辐射等影响范围。这些影响范围的界定,分别根据各自的环境影响评价技术导则的规定来确定。此外,还有一些环境质量和污染排放(控制)标准中,规定了相应的环境防护距离,在这些防护距离内的单位和居民都成为利益相关者的识别对象。规划环评的专业性较强,且部分规划涉及国家、地方、行业或商业秘密,在其酝酿期间需要保密,这就要求公众参与者的范围不宜过大;有的规划专业性较强,因此对公众参与者的层次要求比一般的建设项目环评高[23]。还有一些规划,公众可能更关注其经济利益,如城市规划环评中往往会使得受影响群体尤其是受拆迁居民更为关注其经济利益如拆迁补偿等,而忽视环境利益。由于规划的宏观性和影响的间接性,其影响范围和直接受影响人群不易界定,可能会出现将真正受影响人群遗漏的情形。

1998年颁布的《建设项目环境管理条例》第15条则规定公众参与的主体为“建设项目所在地的有关单位和居民”,但并未规定规划环评的公众参与主体。环境影响评价法则用“公众”代替了“居民”,体现了主体范围的扩展,同时规定了规划环评的公众参与主体,即有关单位、专家和公众。然而,有学者认为,这里对“有关”的界定非常模糊:(1)有关单位和专家是否属于“公众”的范围,他们的参与能否代替公众参与;(2)是指有“利害关系”,还是有处于项目所在地这个地缘关系,还是指有相关专业知识,或者对项目有兴趣。[24]为此,《环境影响评价公众参与暂行办法》对公众的选择进行了进一步的细化,第15条第1款规定:“建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门,应当考虑地域职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素,合理选择被征求意见的公民、法人或其他组织。被征求意见的公众必须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表。”显然,这里的公众参与主体范围更加扩展了,除了受项目的影响的公众必须包括外,还可以选择其他的如受社会关注以及受价值观影响的其他公民或组织。这似乎为环保NGO参与环评提供了一条合法的路径。

关于专家是否属于公众参与主体的范畴争议较大。有学者认为,专家应该排除在公众的范围之外。[25]但理性的观点是,对专家的身份应具体问题具体分析,如果专家是以中立的身份,以专业知识和技术为环境行政决策提供咨询、论证或其他知识支持,他们更多的是考虑决策的科学性,并不能反映公众的意见,则此时专家应排除在公众的范围之外;如果专家不是以中立的身份来为环境行政决策提供咨询和论证,则不论其提供何种专业性知识支持,都应认定为参与者的公众的一部分。[26]现实情况中,专家可以为政府或建设单位提供决策咨询服务,也可以为普通公众服务。从某种意义上而言,专家的中立性是一个假设,尤其在我国,专家的生存和发展空间很大程度上依附于行政部门。由政府或建设单位出资的环评论证过程中,他们自然会倾向于邀请熟悉或“听话”的专家参与评审,导致专家和利益诉求的结合,脱离了专家的理性和中立性的意义。近年来,专家为政府政策背书、专家意见被公众质疑的现象层出不穷。然而,专家为普通公众服务的阻力和压力却是非常大。如深港西部通道深圳侧接线工程的环评争议中,有专业人士作为受影响的普通公众参与环评,也有清华大学的专家受公众的委托对环评数据进行测算,但清华大学的专家后来受到了来自学校、建设单位、环评机构和环保部门的极大的压力。[27]厦门PX事件中,厦门大学的环境专家袁东星教授在海沧南区规划环评公众参与座谈会的代表选择中被排除在外,在最后她才作为普通公众的一员受邀参与座谈会,发表了专业性意见。

2.2 信息公开

根据《环境影响评价公众参与暂行办法》的规定,建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门应当采用建设项目所在地的公共媒体如报刊、广播、电视、公报,新闻发布会、网络、免费印刷品等便于公众知悉的方式,向公众公开有关环境影响评价的信息。环评信息公开有几个时间节点:(1)在确定环评机构后,应告知公众建设项目、建设方、环评机构等简要信息。(2)在编制环评报告书过程中,报送环境保护行政主管部门审批或者重新审核前,进一步公告有关环评和公众参与的信息。(3)环境保护行政主管部门应当在受理建设项目环境影响报告书后,在其政府网站或者采用其他便利公众知悉的方式,公告环境影响报告书受理的有关信息。信息公开必须充分考虑信息的容量和公众的理解能力,必须使得公众能够清楚了解未来的建设项目或规划的环境影响。信息的容量很重要,信息太多和信息太少一样没有用,信息过多会使人们淹没在信息的海洋中,无法获知真正有用的信息,也就无法知晓他们的利益受到何种影响。[28]

在实践中,一些重大项目的环评信息在环评的早期进行了信息公开,如在网站或者当地媒体上,但当时的公众对此没有多少反应,而在项目的推进过程中公众可能突然对项目有了剧烈的反应甚至过激行为,如厦门PX事件中,政府环保部门一再强调政府已经在环评阶段进行了信息公开和公众参与,但当地民众似乎并不知情。2012年的四川什邡事件和浙江宁波PX事件中,在环评阶段同样做到了的一定程度上的信息公开,但没有报道公众对此有何反应。从程序上而言,建设单位、环评机构也学符合环评公众参与的信息公开的规定,但这并不表明公众就是错误的,因为这和环评信息的公开程度、公开方式有关,更为重要的是公众对项目的环境影响会随着其对项目的认知程度、环境意识和环境素养而变化。

2.3 参与形式

环境影响评价中公众参与的一个目标就是在于公众和决策者(包括建设方和审批机构)之间开展对话和交流,确保决策者吸取公众的意见[29]。《环境影响评价公众参与暂行办法》中详细规定了包括了问卷调查、咨询专家意见、座谈会,论证会、听证会等参与形式。在编制环评报告书过程中,建设单位或者规划编制机关在信息公开后,会组织相应的参与活动。问卷调查是目前中国建设项目环评公众参与过程中应用最普遍的形式。调查问卷可以分为封闭式和开放式。封闭式问卷所涉及的问题一般以选择题的形式,受调查公众从一系列的应答选项中作出选择。其最主要的优点是便于公众回答问题,对统计结果易于量化。然而,最大的问题是会局限被调查公众的思维,容易产生误导效应。开放式问卷只提问题、不给具体答案,其优点是可以让公众充分发表自己的意见,调查者能够得到大量的信息。缺点是对受访公众的素质要求较高,要求其具有较高的专业能力和认知水平,否则调查无法进行。根据Arnstein的阶梯理论[30],问卷调查仅处于咨询阶段,是一种“表面参与”,问卷调查和总结的设计要求专门的技巧,业余设计会使结果具有很大的偏颇。在选择问卷发放对象时也应充分考虑地域和影响程度不同的公众的代表性。

咨询专家意见分为两种情形,一种是建设单位和环评机构在编制环评文件时向技术专家咨询意见,比如在环评大纲的完成以后,邀请专家对大纲进行技术咨询,便于下一步编制环评报告书;另一种即论证会,在技术评估过程中咨询专家意见。论证会一般指专家论证会,主要在环评报告书的技术评估[31]过程中进行,由决策方邀请权威专家和相关部门负责人对环评文件进行专家论证,作为技术评估的重要依据。论证会一般仅限于技术专家和相关行政部门的代表,精英色彩浓厚,几乎不会邀请普通公众代表参与论证会。

座谈会一般由建设方和评价机构组织进行,征询影响范围内的居民和单位的意见。受邀的公众包括普通的公众代表、单位的代表,有时候还会邀请当地的人大代表和政协委员。座谈会的形式比较自由,公众可以较为自由的表达自己的意见。但其缺点是不容易获得关键或有用的信息。例如,2007年12月5日,厦门市召开了影响广泛的海沧南区规划环评的公众参与座谈会,进行了许多的突破和开创举措。首先对环评报告书简本进行了公开,并公开了座谈会的时间、参与形式和过程均进行了公开。其次对座谈会的普通公众代表采用了摇号的随机抽取的方式;第三,座谈会的主持人厦门市政府副秘书长对场面进行了较好的掌控,且未压制不同意见的表达。但是座谈会过程中,仍然出现了所谓的“围攻”现象,迫使主持人反复引用名句,“我反对你的意见,但我誓死捍卫你说话的权利”,以平息纷争。[32]

听证会作为最正式的参与形式,也是最为严格的公众参与方法,发言非常正式,除了进行类似于庭审的控辩双方的发言外,参与者之间很少进行交流。听证一般分为正式听证和非正式听证,正式听证类似法庭的控辩式辩论,听证过程有记录,并且听证结果具有一定的法律效力,决策机关依据听证记录作出决定;非正式听证主要是给予当事人表达意见的机会,决策部门并不一定以听证作出决定。《环境影响评价公众参与办法》中对听证会的程序进行了较为详细的规定,但该规定适用于建设单位及环评机构,但没有明确听证笔录的法律效力,只具备听证的形式而不具备其实质内容,而且主持人和代表的遴选没有明确规定,一般由建设单位或环评机构自己选择,已违背了听证会的本意,应该属于非正式听证会。[33]由建设单位或环评机构组织听证会,一是权限不够,不具备决策能力;二是听证效力不明,即听证笔录的效力难以确定。[34]这种“听证会”实际上应该属于一种类似于“公开说明会”或“座谈会”,通过一种貌似于听证的程序向公众传达相关的环评信息,并听取公众表达意见和建议。在环评行政许可过程的听证会则由《环境保护行政许可听证暂行办法》进行规范。该听证会属于正式听证的范畴,听证会的组织者、主持人、记录员等主体是法定的,建设项目环评的听证会由审批该项目的环保部门组织,规划环评则由规划审批机关组织。听证会的主持人的选择非常关键,对主持人的素质和公正性的要求非常高。实践中,一般由环保部门的法制机构的负责人作为主持人。听证会的结果以听证记录的形式存在,具有一定的法律效力。由于举行听证会的时间、人工和资金成本均比较高,除非存在重大分歧,有关部门很少举行听证会。如2005年圆明园防渗工程事件中,由环保部组织了全国首例环评听证会。

2.4反馈

有效公众参与的最终体现是对公众意见的反馈,以及公众如何影响决策的反馈[7]。反馈并不表示决策者必须采纳公众的意见和建议,决策者有自由裁量权。《环境影响评价公众参与暂行办法》和《规划环评条例》均规定,建设单位、规划编制单位和环保主管部门应当认真考虑公众意见,并在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。由于这些规定仅仅要求建设单位、规划编制单位在环评报告书中附具对公众意见的采纳或者不采纳的说明,并未要求其对公众进行直接的、当面的回应,而公众一般也无法得到环评报告书,则公众很难知晓其意见采纳与否。这就可能成为没有实质意义上的公众意见的反馈机制。建设单位和规划编制单位只需面对环保部门或规划审批主管部门,只要对“上”负责而不用对公众负责,容易导致公众参与的符号化、表面化,甚至弄虚作假。公众能否影响环评决策仍然取决于双方的博弈。

美国的环境影响评价的公众参与的反馈或回应形式有以下几种:(1)修改原方案或其他替代方案;(2)发展或评估原先未慎重考虑的方案;(3)补充、改进或修正原来的方案;(4)作事实资料上的修正;(5)若对评论意见不积极采纳,则说明其缘由。不论评论意见是否得到采纳,都应附于环评文件的定稿中。[35]我国的环评制度很大程度上参照了美国的经验和实践,因此,两者在公众参与的反馈机制的形式具有一定的相似性,如均要求公众意见附于环评文件的正式定稿中,并附有意见采纳与否的说明等。但是,这仅仅是形式上的类似:其一,我国环评制度并未要求替代方案,则实际上公众没有多少选择的机会。其二,美国的环评文件一般情况下是向公众公开的,公众可以通过查阅环评文件知晓其意见的反馈情况,而我国的环评文件公众很难获得,公众无法知晓意见的反馈情况;其三,美国的公众可以通过公民诉讼的方式寻求第三方的法律救济,我国的公众很难提起环评的诉讼。

3 公众参与环境影响评价机制存在的问题

3.1  公众的组织化程度不足,

乔舒亚·科恩认为:“任何运转良好的、满足参与和共同利益原则的民主秩序都需要一个社会基础。除了政党和选民以外,次级组织—市场和国家之间的有组织团体-既需要代表那些未经充分代表的利益,也需要增强促进共同利益的公众能力。前者有助于确保政治平等,增强公众能力有助于促进共同利益。”[36]公民组织和信息公开被认为是公众参与的两大基础性制度。[37]分散的、未经组织的公众个体,在面对环境影响评价过程中的利益竞争,他们在“搭便车”心理支配下无所事事,要么在“群体无意识,也不必承担责任的群氓心理[38]”支配下的无所顾忌,说明他们采取有效的、理性的行动能力的缺乏。解决的途径有两种:一是分散利益的组织化;二是环保NGO等社会团体的参与。[39]然而,公众在参与环境影响评价过程中,同样面临利益多元化的诉求,诸如关注经济利益和环境权益之间的利益冲突,落后地区的发展利益和生态利益之间的冲突等,导致利益的整合非常困难。即便是组成了临时性利益组织,又面临着步调一致和选择代表人的问题。临时性利益组织的代表往往会被政府视为“意见领袖”或“激进分子”而被加强监控,更为严重者甚至被拘捕。但是,如果没有临时性利益组织并推举代表,建设单位或环保部门就有可能利用公众个体参与的弱点,有意识地选择公众代表,造成表面的决策民主和正当性,并形成所谓的民意表达的“虚假繁荣”。[40]

环保NGO以其专业性和组织性的特征长期活跃于国外的环境保护活动中;但在中国,由于种种原因,环保NGO尤其是草根NGO并不能很有效地参与到环境保护中;在环评领域更是如此。首先,环境影响评价法并未明确NGO是否可以作为公众参与的主体,即NGO是作为有关单位还是作为普通公众而成为参与主体没有明确的规定。在建设项目环评实践中,决策者一般以没有法律依据为由,认为其与项目没有利害关系而把NGOs排斥在环评公众参与主体之外。由于法律的模糊,影响了NGOs作为环境影响评价参与者的地位和作用。[41]即便是《环境影响评价公众参与暂行办法》也未完全解决NGOs在环评公众参与中的主体问题,根据该办法第15条仍未明确环保NGO是否可以作为环评公众参与的主体。除了法律依据的缺失以外,NGOs的参与形式也是影响其在环评过程的作用的重要原因之一。一般而言,NGOs的参与形式可以归纳为两种:一为间接参与。NGOs发挥其专业优势,提高普通公众尤其是利益相关者的环保专业知识和环境意识,提高其参与能力,通过技术和法律支持,维护公众和利益相关者的环境权益。如2007年厦门PX事件中,NGO组织-厦门绿十字的间接参与规划环评的做法[42]一定程度上和国家有关政策、法律规定相符,[43]也为有关部门所默认。二是直接参与。即NGOs作为直接参与主体,参与到环境影响评价行动中,或者代表普通公众直接参与环评活动。但如前所述,由于缺乏法律依据,NGO的直接参与显得困难重重。

NGO参与环境影响评价的体制内途径的受阻,存在NGO进行体制外表达意见的风险,使得社会潜在的不稳定因素增加。如反对怒江大坝建设的过程中,就有NGO在泰国等地实施抗议活动,影响了我国政府的形象。更有甚者,由于普通公众缺乏有组织的参与,会导致公众参与的混乱和无序,甚至引发环境群体性暴力事件。考察从2007年厦门PX事件到2012年的四川什邡事件、浙江宁波PX事件的演进过程,可以发现,厦门的公众的“散步”是相对文明而有序的,甚至散场的时候带走所有的纸屑垃圾,由于政府和公众的双方理性,并未产生过激的暴力行为。同时可以从相关的报道中,看到很多专家在发表专业性意见,也可以看到NGO理性的身影。到了2012年,无论是四川什邡、江苏启东、浙江宁波,均产生了群体性暴力事件,政府和公众的冲突日益明显。此外,也鲜见专家和NGO的身影以及其意见表达。这种演进一方面表明了政府和公众之间对于环境权益的诉求的矛盾的日益扩大,政府更依赖于“堵”,而非“疏”;另一方面也体现了有组织参与的缺失,这不能说是社会的进步。法国思想家勒庞指出,“作为个体的人是理性的、有教养的、有独立性的,但是随着聚众密度的增大,身处其中的个体的思维和行动方式将渐趋一致,变得越来越情绪化和非理性……”[44]

3.2 环评信息公开不充分

我国的《环境影响评价法》和《建设项目环境管理条例》均未对环评有关的环境信息公开进行规范。2006年原国家环保总局才在规范性文件《环境影响评价公众参与暂行办法》中规定了环评信息公开的条款。2008年5月1日实施的《信息公开条例》和《环境信息公开办法》(试行)使得环境信息的公开有了长足的进步。但对于环评相关的信息公开仍不够完善,仅在《环境信息公开办法》(试行)第十一条第八款中要求政府公开“建设项目环境影响评价文件受理情况,受理的环境影响评价文件的审批结果和建设项目竣工环境保护验收结果,其他环境保护行政许可的项目、依据、条件、程序和结果;”该办法并未对企业是否公开其环评信息进行规范。由于法律的缺失,公众无法向企业申请公开其环评文件,也很难向环保部门公开环评文件。如厦门PX事件中,厦门大学赵玉芬院士曾经多次向厦门市环保局申请公开环评文件,均未实现。一些环保部门甚至以环评文件的知识产权属于企业为由而拒绝公开。公众与拥有大量环评信息的建设单位、评价机构以及环保部门之间存在着严重的环境信息的不对称,使得公众参与权利被严重虚置。

3.3  忽视三同时验收过程中的公众参与

完整的环境影响评价应该包括项目环保措施的“三同时”验收,及项目的环保竣工验收。然而,关于竣工验收过程中的公众参与被普遍忽视了。表现为:没有法律法规明确规定,只有一些技术规范给予了一定的关注,如环保部(原国家环保总局)颁布了《建设项目竣工环境保护验收管理办法》中,在第19条仅规定了环保竣工验收的信息公告制度,并未明确要进行公众参与,表明有关部门并未认识到验收过程中的公众参与。在《建设项目竣工环境保护竣工验收技术规范  生态影响类》中,规定了生态影响调查过程中,要进行公众意见调查。虽然在实践过程中,会有验收单位对公众意见进行造访或调查,但由于缺乏明确的法律规定,也未明确是否对公众意见予以反馈,会使得在竣工验收阶段的公众参与或被忽略,或流于形式。公众对于项目拟建时的环境影响的关注和认识可能存在不足,但随着项目建设过程和完工后的环境影响认识程度会进一步加深。然而,此时公众意见却没有参与和反馈的途径。即便是有关方面认为因为项目已经完工,此时如果公众反对的话,会导致公众参与的成本过高。然而,如果项目运行后的环境污染严重,对于公众环境权益的诉求仍不可避免会造成严重的后果,甚至可能导致环境群体性事件的发生。对于规划环评并不存在验收过程,规划实施后,公众对于其环境影响的后果更是无从谈起。

3.4 利益相关者的意见反馈机制的缺失

如前所述,我国并没有建立真正意义上的公众参与的意见反馈机制,建设单位、规划编制机构等只需面对环保部门,而不用直接向公众回应其意见的采纳与否。《环境影响评价法》、《规划环评条例》和《环境影响评价公众参与暂行办法》均没有规定建设单位和审批部门不组织公众参与活动、不采纳公众意见应当承担何种法律责任的条款。另外,《环境影响评价法》中只规定对环境可能造成“重大”影响的建设项目(编制报告书)征求有关单位、专家和公众的意见,但对于那些对环境可能造成轻度影响以及对环境影响很小的建设项目(一般要求编制报告表和登记表),却未规定公众参与。比如,2007年发生的云南省大理剑川-至兰坪的高压输变电项目环评纠纷[45]就是由于按照有关规定只做环评报告表而没有进行公众参与,但利益相关者却由于担心辐射问题而对项目引起强烈的反弹,这就造成了相关规定、技术规范与公众利益诉求之间的反差。考察许多环评纠纷的典型案例可以发现,利益相关者通过公众参与平台要真正发挥作用大多不是在体制内,或者正常渠道下取得。一般要经过媒体的报到或者事件的升级才能真正引起有关部门的重视,从而发挥“作用”。否则,许多合理的意见或建议被相关部门束之高阁。这表明,一方面,这些事件和我国现阶段处于社会转型时期有关,诸多矛盾集中爆发,而相关管理部门和管理者却由于观念和机制的落后导致群体性事件的上升。另一方面,在互联网等非传统媒体的飞速发展下,靠原有的舆论控制手段和管制手段已无法凑效,反而形成了一种负反馈机制,即普通群众认为依靠体制内的途径是无法解决其利益诉求,只有将事件闹大,引起社会的轰动和广泛关注后,才有可能解决问题,这就会导致群体性事件的愈演愈烈,形成恶性循环。

3.4  利益相关者的环境权益的法律救济机制存在缺陷

从深港西部通道建设项目环评纠纷案、北京圆明园东区防渗工程事件、厦门PX事件和云南大理剑川高压输变电项目纠纷等事件可以看出,我国目前环评纠纷的案件中公众环境权益的维护途径大致有听证、上访、申请行政复议、提出行政或民事诉讼等。虽然这些途径在一定程度上可以起到一定的作用,但并未完全解决公众环境权益的法律救济机制的缺陷问题。

例如,大理剑川高压输变电项目则是属于未批先建的项目,公众通过普通参与途径包括行政复议,以及随后的行政诉讼均未使得公众的意见和诉求得到有效解决。该项目受影响的公众的司法救济思路大致为:明确未批先建项目;申请环境行政执法;建设方补充环评审批手续;申请听证或复议;环保部门仍给予环评批复;提起撤销环评许可的行政诉讼;最后拟提起民事诉讼,要求建设方或行政许可部门赔偿损失。但是,二审法院最终维持了一审关于行政许可合法的判决结果,由此,后续的民事诉讼程序无法启动。该案表明了环评的司法救济途径存在如下问题:(1)由于涉及到行政和司法权的分离和中国的国情,司法机关要推翻行政许可相当不易实现;(2)即使行政许可被推翻,也不一定就能够维护利益受损方的利益。根据环境影响评价法的规定,不合法的环评行政许可,有关部门承担的法律责任并不严重,而建设方最多被罚款;(3)环评行政诉讼的实质审查和提起民事赔偿诉讼的证据难以确定。由于环评的事前性,危害并没有发生,如何确定公众环境权益受损的判断标准是环评诉讼的最为关键的问题。因此,对于环评司法救济的实质审查难度相当大,即使依据一些环境标准和环评导则,并不意味着法官拥有比环境行政部门更强的技术能力,而是恰恰相反。因此,目前的环评诉讼大多局限于审查其是否有违反行政程序的行为。此外,环境标准是根据一定时期的经济、社会条件和科技发展水平的产物,未来可能会被不断修正,这就存在决策于科技未知之中的风险。[46]由于科学的不确定性,导致了环评决策和损害风险的判断均存在不确定性,而这种决策的风险并不是司法救济能够解决的。建立“举证责任倒置”原则,即由环评编制机构或建设方就项目或规划的实施与公众环境权益侵害的可能性不存在因果关系进行举证也许可以减轻利益受损方的举证责任,但不能根本解决原告的证据缺失问题。

4

虽然我国的环境影响评价的公众参与取得了很大的进步,利益相关者的法律地位得到确认,其意见和态度受到开发方和环保主管部门的重视,在环境影响评价决策中体现了一定的作用。但由于环境影响评价立法博弈中存在的缺陷,即便是规范性文件《环境影响评价公众参与暂行办法》的出台和有关部门的推动,公众环境权益要得到真正的维护仍然需要许多努力,利益相关者的地位和作用有待于进一步提高。为此,有必要在以下方面进一步完善公众参与环境影响评价机制:(1)扩大公众参与的主体范围,提高公众参与的组织化水平。积极推动包括NGO在内的社会团体参与环评,并善待公众临时组织或公益组织的代表,进行平等和充分的沟通和协商。(2)完善环境信息公开制度,强化舆论监督,进一步规范政府和企业的环境信息公开的行为。对于违反法律法规的规定,应予以公开的环评信息而不公开的行为给予一定的惩戒。(3)进行全过程的公众参与,尤其重视环保竣工验收阶段的公众参与,进一步完善公众的意见表达机制。(4)进一步完善利益相关者的反馈机制,构建完善的环境影响评价司法救济机制。无救济则无权利,必须完善公众参与权和公众知情权以及侵害公众环境权益的法律救济体系,使得公众参与权利成为真正的权利。

 



 基金项目:教育部人文社科“西边”青年项目“环境影响评价监督机制研究”(10XJC820004)

作者简介:吴满昌,男,博士/教授,律师,擅长环境法与专利法. 本文曾发表于《昆明理工大学学报》(社会科学版),2013, 8, 第4期.

[1]厦门PX事件是环境影响评价领域非常具有典型意义的热点事件,也是公众成功影响政府决策的标志性事件,在公众参与机制方面具有诸多创新,虽然已过6年,其实践和理论意义仍值得深入研究。

[2]例如2013年6月初爆发的土耳其的大规模抗议活动,其起因为民众抗议政府未妥善处理一件环保事件。最终引发了军警和民众的暴力冲突,造成了人员伤亡。引起了社会动荡和政治危机。

[3]圆明园防渗工程与普通公众的环境权益没有太多的关联,专家和公众主要关注的是圆明园保护的历史价值和生态价值。

[4]汪劲.中外环境影响评价制度比较研究[M].北京:北京大学出版社,2006.

[5]利益相关者有广义和狭义之分,广义的利益相关者还包括开发者和环评审批部门;本文则指狭义的利益相关者,即公众。

[6]胡伟. 民主理论的演变:从共和主义到自由主义. 引自[美]卡罗尔. 佩特曼著. 陈尧译. 《参与和民主理论》,推荐序言,p3-5. 上海:上海世纪出版集团,2006.

[7]转引自[美]卡罗尔. 佩特曼著. 陈尧译. 《参与和民主理论》,. 上海:上海世纪出版集团,2006. p4.

[8]同上.

[9]转引自:[美]卡罗尔. 佩特曼著. 陈尧译. 《参与和民主理论》,. 上海:上海世纪出版集团,2006. p22-26.

[10]引自:[美]卡罗尔. 佩特曼著. 陈尧译. 《参与和民主理论》,. 上海:上海世纪出版集团,2006. p39.

[11]陈家刚. 协商民主:民主范式的复兴与超越(代序),引自:陈家刚选编.《协商民主》,上海:上海三联书店,2004.p2.

[12]转引自:陈家刚选编.《协商民主》,上海:上海三联书店,2004.p172-173.

[13]詹姆斯·博曼. 协商民主与有效社会自由:能力、资源和机会. 转引自:陈家刚选编.《协商民主》,上海:上海三联书店,2004, p145-147.

[14]詹姆斯·博曼. 协商民主与有效社会自由:能力、资源和机会. 转引自:陈家刚选编.《协商民主》,上海:上海三联书店,2004, P153.

[15][美]克里斯蒂安·享诺德. 社团主义、多元主义与民主:走向协商的官僚责任理论.转引自:陈家刚选编.《协商民主》,上海:上海三联书店,2004, P305.

[16][美]克里斯蒂安·享诺德. 社团主义、多元主义与民主:走向协商的官僚责任理论.转引自:陈家刚选编.《协商民主》,上海:上海三联书店,2004, P301.

[17]贾丽虹. 外部性理论研究[M]. 北京:人民出版社,2007.

[18]关于环境权的界定,由于其作为一个抽象的上位概念,争议较大,学者们还未对环境权的内涵达成共识。如吕忠梅教授认为,公民环境权包括环境使用权、知情权、参与权和请求权;吴卫星博士则认为,环境知情权、参与权和请求权不属于环境的范畴,是法律为保障环境权的实现而设置的权利。(转引自: 陈虹. 环境与发展综合决策法律实现机制研究[M]. 北京:法律出版社,2013年, p325-328.)

[19]陈虹. 环境与发展综合决策法律实现机制研究[M]. 北京:法律出版社,2013年, p324-325.

[20]《环境影响评价法》第十一条首次出现了有关“公众环境权益”的说法,表明了环境权理论入法的重大进步。该条规定,“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划,应当在该规划草案报送审批前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是,国家规定需要保密的情形除外。”

[21]The World Bank. Public involvement in Environmental Assessment requirements, opportunities and issues [M].Washington D C: The World Bank, 1993.

[22]田良. 论环境影响评价中公众参与的主体、内容和方法[J]. 兰州大学学报(社会科学版). 2005. 第5期:132-133.

[23]孙淑清.规划环境影响评价中的公众参与探讨[J].污染防治与技术,2009.Vol.22.No.2:54-57.

[24]李挚萍.在公众维权事件中受检视的公众参与环境影响评价制度-以深圳西部通道侧接线工程事件为例.引自:环境纠纷处理前沿问题研究-中日韩学者谈[M]. 北京:清华大学出版社,2007:p199-206.

[25]李艳芳. 公众参与环境影响评价制度研究[M]. 北京:中国人民大学出版社,2003:p216.

[26]朱谦. 公众环境保护权利构造[M]. 北京:知识产权出版社,2009: p172.

[27]同上, p177-178.

[28][美] 伦纳德·奥托兰诺著. 郭怀成,梅凤乔译. 环境管理与影响评价[M].北京:化学工业出版社,2004年,p369.

[29]John Glasson, Riki Therivel,Andrew Chadwick著. 鞠美庭等译. 环境影响评价导论[M]. 北京:化学工业出版社,2007.

[30]1969年,雪莉·阿恩斯坦(Sherry Arnstein)在其论文《市民参与的阶梯》(A Ladder of citizen Participation)中提出了8种层次的公众参与类型模式,这八个阶梯的参与又可以分为四大层次:第一层次,假参与,包括:(1)操纵,指组织者按自己的目的和意图组织并操纵公众参与的过程。(2)训导,指组织者以公众参与的形式,达到让公众支持自己的目的。第二层次,表面参与,包括:告知和咨询。“告知”是组织者把信息通知参与者,使参与者了解情况。“咨询”是组织者提供信息,公开听取参与者的意见。第三层次,高层次的表面参与,即展示,组织者把方案向公众展示并听取意见。第四层次,合作性参与,包括合作,授权,公众控制,是公众影响决策的有效形式。阶梯理论提供了一个认识公众参与程度和评价公众参与好坏的标准(蔡定剑,2009)。

[31]环评文件(报告书和报告表)的技术评估是由建设方委托第三方对环评报告书和报告表进行技术评估,技术评估机构在环保主管部门确定的专家库里选取专家对环评文件可能存在的技术问题和公众参与情况进行论证,形成的技术评估意见是环保主管部门审批环评文件的重要依据和参考。但是技术评估机构的法律地位并没有被法律所明确。

[32]朱红军. “我誓死捍卫你说话的权利-厦门PX项目区域环评公众座谈会全记录”,南方周末,2007年12月9日.

[33]白贵秀. 环境行政许可制度研究[M].北京:知识产权出版社,2012:p158.

[34]同上:P160.

[35]朱谦. 公众环境保护权利构造[M]. 北京:知识产权出版社,2009,p260.

[36]转引自:陈家刚选编.《协商民主》,上海:上海三联书店,2004.p185.

[37]王锡锌.公众参与和行政过程-一个理念和制度分析的框架[M].北京:中国民主法制出版社,2007年,P69.

[38]勒庞在其《大众心理》一书中指出:“群体是个无名氏,因此也不必承担责任。”(引自:勒庞著,冯克利译. 乌合之众-大众心理研究[M]. 北京:中央编译出版社,2005,P16-20.)

[39]朱谦. 公众环境保护权利构造[M]. 北京:知识产权出版社,2009,p183-194.

[40]陈虹. 环境与发展综合决策法律实现机制研究[M]. 北京:法律出版社,2013年, p331.

[41]孙法柏魏静.环境影响评价公众参与机制的比较和借鉴_以奥胡斯公约为中心[J]. 黑龙江政法干部管理学院学报,2009,No.1:122-125.

[42]在2007年5月厦门PX事件刚开始时,市民要上街头“散步”时,绿十字组织负责人马天南女士发表了著名的“三不政策”:对散步“不支持,不反对,不组织”。并禁止绿十字的成员穿戴绿十字的标志,仅同意成员以个人名义参加。而在媒体让她对此事表态时,她选择了拒绝,随后表示其最大的愿望是让这个组织生存下去。但是,马天南及其绿十字组织在厦门海沧南部区域的规划环评的公众参与座谈会即将召开前夕,做了一件非常重要的事情,一连组织了三个晚上的公众参与讲座,邀请了厦门大学的环保专家给利益相关者解读规划环评报告书的简本,帮助参与座谈会的公众代表提高专业知识,提出确实有效的、有针对性的问题,提高公众的参与能力和水平等方面发挥了重要的作用。最终帮助他们提出了13条反对意见。而在其后的座谈会上,这13条意见都被参会代表表达出来了。(引自:南方人物周刊,2007.8.)

[43]除了2005年国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中规定了发挥社会团体在环境保护中的作用外,2008年2月28日修订的《水污染防治法》是第一部规定了社会团体(包括NGOs)可以参与环境损害诉讼的法律.

[44][法]古斯塔夫·勒庞著, 冯克利译. 乌合之众-大众心理研究[M]. 北京:中央编译出版社,2005

[45]云南省大理州宾川县萂尾村86名村民因担心剑川-兰坪220kv的高压线形成的电磁场辐射等不利环境影响,将云南省环保厅(原云南省环保局)告上法庭,要求法院撤销原云南省环保局做出的《云南省环境保护局准予行政许可决定书》(简称68号决定书)。昆明市中级人民法院环保法庭开庭二审审理了这起其成立后的首起环保案件,并做出了维持原判的判决。

[46]叶俊荣. 环境政策与法律[M].北京:中国政法大学出版社,2003.

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