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以案说法︱集体土地征收补偿款应如何分配

【案情剧透】

  原告:晋某某

  被告:

  1.昆明×国家旅游度假区管理委员会(以下简称管委会)

  2.昆明市呈贡区人民政府××街道办事处(以下简称街道办事处)

  3.昆明市呈贡区大渔街道办事处××社区居民委员会(以下简称居委会)

  4.昆明市呈贡区大渔街道办事处××社区居民委员会××居民小组(以下简称居民小组)

  原告晋某某于2007年5月31日与居民小组签订《鱼塘承包合同》。居民小组将居民小组沙地(水域和土地面积约为80亩)的大小鱼塘承包给原告经营,合同约定:承包期从2007年6月1日起至2016年5月31日止;承包期内,若遇国家和集体征用土地,双方应予以服从,本合同终止。土地综合价补偿款归甲方(居民小组),甲方(居民小组)对乙方(晋某某)不作任何补偿,未到期的承包款由甲方(居民小组)根据实际承包时间计算后退还给乙方(晋某某)。《鱼塘承包合同》签订后,原告于2010年6月7日缴纳了第二个三年期的承包款。

  2009年10月26日,管委会、昆明市国土资源局旅游度假区××分局作为征地单位与被征地单位居委会、街道办事处签订了《集体土地征收协议》,确定征收大渔街道办事处月角社区居委会集体土地1581.6857亩(包含本案诉争的地块)。此次征收的补偿包括四个部分:第一部分:征地补偿费。按照《云南省征地统一年产值标准和征地区片综合地价补偿标准(试行)》及《昆明市人民政府关于做好征地统一年产值标准和片区综合地价补偿标准公告实施有关工作的通知》确定的片区综合地价计算,被征收土地位于呈贡县昆洛公路以西,片区综合地价为15万/亩,合计金额23725.2855万元;第二部分:青苗和地上附着物补偿款。《昆明呈贡新区管理委员会呈贡县人民政府关于印发<呈贡新区(县)征地青苗和地上附着物补偿标准>(试行)的通知》确定,本案涉及区域内征地青苗和地上附着物补偿标准为2万/亩。征地青苗和地上附着物补偿标准包含各种旱生、水生农作物、花卉青苗补偿,果树和经济林木、树木补偿,大棚、厕、坑、井、坟、看守棚等青苗和地上附着物补偿。本案中,青苗和地上附着物的实际补偿标准为2.5万/亩,合计3954.21425万元;第三部分:征地补偿款奖励。征地涉及420户,按照每户3000元的标准支付;第四部分:土地清场奖励158.16857万元。

  2011年1月25日,居民小组向原告晋某某送达《通知》,要求原告晋某某在2011年1月31日前将承包土地上的地上附着物及青苗清理完毕,并到居民小组办理承包款退还手续。2011年1月30日,原告晋某某承包土地上的大棚及花卉被清理。第3、4被告组织了村民开会,并作出决定,将征地款项按村民人数平均分配。原告领取了其作为村民所得的人均征地补偿款278700元。居民小组同时向其支付了拆棚补助款8万元,并退还了未承包期内的承包款及合同履约金176578元。

  原告晋某某以“其承包的鱼塘及土地被征收,未对其进行补偿”为由诉至法院,请求判令:1、被告向原告支付花地及鱼塘青苗补偿费及地上设施费200万元;2、被告赔偿因拆迁造成的其他经济损失412652元;3、由被告承担案件的诉讼费。

【观点博弈】

原告方

《土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定:“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”第1被告管委会征用土地应当依法与土地使用人签订协议,除依法支付土地补偿款外还应依法向原告支付地上附着物及青苗补偿费。而第1被告管委会既未与原告协商签订补偿协议,亦未将地上附着物及青苗补偿费支付给原告,明显违反了法律的规定。

被告方

一、第1被告管委会主张:

  《土地管理法》第四十七条规定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地,用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平,在特殊情况下,可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准”。

  《土地管理法》的上述规定,虽然规定征收耕地的土地补偿费的标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。但是为了解决征地工作中存在的补偿标准偏低、同地不同价、随意性较大等突出问题,国土资源部下发了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》【国发(2004)28号】后,又于2005年7月23日下发了《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》、2010年6月26日下发了《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》等多个文件,要求全面推行征地统一年产值标准和片区综合地价;对于地上附着物和青苗的补偿标准,则直接授权由省、自治区、直辖市政府规定。

  在此基础上,云南省国土资源厅于2009年5月21日颁发了《云南省征地统一年产值标准和征地片区综合地价补偿标准》。标准5.1条明确:“征地补偿费分别按征地片区综合地价或征地统一年产值标准进行测算。在本标准中征地补偿费包括了土地补偿和安置补助两项费用。制定区片价的区域以征地片区综合地价计算征地补偿费,其余的区域以征地统一年产值标准计算征地补偿费。云南省16个州、市政府所在地的县(市、区)征地区片综合地价和129个县(市、区)征地统一年产值标准、补偿倍数及区域平均补偿标准详见附表。”5.2条明确:“征地时土地上有附着物的,其青苗和地上附着物补偿费依据《云南省土地管理条例》及各州、市依法制订的有关青苗和地上附着物补偿标准和具体实施细则执行,并与新的征地补偿标准一同配套实施。”昆明市人民政府根据《云南省征地统一年产值标准和征地片区综合地价补偿标准》,于2009年7月1日发布《关于做好征地统一年产值标准和片区综合地价补偿标准公告实施有关工作的通知》(昆政发【2009】43号),明确了昆明市各地区的片区综合地价。通知第二条规定:“抓紧开展新的征地补偿标准实施的配套相关工作。为保证新的征地补偿标准的有效实施,此次公布的《云南省征地统一年产值标准和征地区片综合地价补偿标准》不包括青苗和地上附着物补偿标准,请各县(市)区政府结合本地征地工作实际,抓紧制定、完善并公布青苗和地上附着物补偿标准,与新的征地补偿标准配套实施。”

  从上述规定可见,云南省的征地补偿费有两种确定方式:一是按照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》之规定进行测算;二是按照片区综合地价进行补偿。制定区片价的区域以征地片区综合地价计算征地补偿费,其余的区域则以征地统一年产值标准计算征地补偿费。对于青苗和地上附着物的补偿标准,则由各县(市)区政府结合本地征地工作实际制定。

  就本案而言,征地补偿费被告1已经按照《云南省征地统一年产值标准和征地区片综合地价补偿标准(试行)》及《昆明市人民政府关于做好征地统一年产值标准和片区综合地价补偿标准公告实施有关工作的通知》确定的15万/亩的标准进行了补偿;地上附着物及青苗补偿费,以高于《昆明呈贡新区管理委员会呈贡县人民政府关于印发<呈贡新区(县)征地青苗和地上附着物补偿标准>(试行)的通知》确定2万元/亩的标准,按每亩2.5万元进行了补偿。

  依据法律和政策,应当补偿的项目,被告1管委会已经按时、足额补偿完毕,原告针对被告1的诉讼请求不能成立。

 

二、第2被告街道办事处主张:

  街道办事处既不是征地合同的主体,亦不是《鱼塘承包合同》的当事人,不是适格的被告。

 

三、第3被告居委会及第4被告村民小组主张:

1、家庭承包以外的其他方式承包的补偿问题。

  原告与被告3、4签订《鱼塘承包合同》建立的是家庭承包以外的其他方式的承包。《农村土地承包法》第四十四条规定:“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的,适用本章规定。”对于这种家庭承包以外的其他方式的承包,有些地区称之为“第二承包”。例如云南省昆明市呈贡新城管理委员会就专门下发了《关于拆迁清障工作中涉及对第二承包人进行补偿问题的批复》,规范拆迁清障工作中涉及的第二承包人新增投资的永久性构建(筑)的补偿问题。《农村土地承包法》第四十五条规定:“以其他方式承包农村土地的,应当签订承包合同。当事人的权利和义务、承包期限等,由双方协商确定。以招标、拍卖方式承包的,承包费通过公开竞标、竞价确定;以公开协商等方式承包的,承包费由双方议定。”按照上述规定,其他方式的承包,发包方与承包方的权利义务由当事人协商确定,并签订承包合同;相应地,双方发生纠纷后,纠纷的解决仍应以承包合同为依据。

  本案中,原告与第3、第4被告签订的《鱼塘承包合同》第四条明确约定:“承包期内,若遇国家和集体征用土地,双方应予以服从,本合同终止。土地综合价补偿款归甲方(第3、第4被告),甲方对乙方(原告)不作任何补偿,未承包时间的承包款由甲方根据实际承包时间计算后退还给乙方。”既然承包合同已经明确约定遇国家和集体征用土地,第3被告、第4被告不对原告作出任何补偿,应当按照合同执行。况且,考虑到原告的实际情况,虽然《鱼塘承包合同》约定不给予任何补偿,但第3、第4被告仍向原告支付了8万元的拆棚补助款,原告也已经实际领取。

  2、青苗和地上附着物补偿费的分配问题

  本案中,因土地征收而取得的青苗和地上附着物补偿费,系征地单位(第1被告)对第4被告集体所有的被征用土地1581.6857亩的整体补偿,不论土地是耕地、水面、荒地或道路,地上有无青苗或附着物,一律按照统一标准给予全部土地面积的补偿,不是对具体地块上青苗及附着物的补偿。而原告所承包的80亩土地属于荒地,其未举出任何证据证实土地上存在青苗和地上附着物及相应的价值。其要求征地单位按统一标准2.5万/亩支付的200万元补偿费,全部归其所有,既缺乏相应的依据,亦对其他村民不公平。

  本案中,集体土地被征收按照统一标准所取得的地上附着物及青苗补偿费的分配问题,根据《物权法》第五十九条:“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定:(三)土地补偿费等费用的使用、分配办法”之规定,应由本集体成员决定。第3、第4被告已经依法召开村民大会,并经大会表决同意,对取得的所有青苗和地上附着物补偿款,由本集体经济组织成员平均分配。原告也已经实际领取了人均征地补偿款(包括青苗和地上附着物补偿费)278700元。

  综上所述,因集体土地征收应当支付给原告的补偿款,其已全部实际领取,其诉讼主张不能成立。

【正本清源】

本案经昆明市呈贡区人民法院一审审理,法院认为:《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条规定:当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的,由负有举证责任的当事人承担不利后果。《中华人民共和国物权法》第五十九条规定:农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有,下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定:(三)土地补偿费等费用的使用、分配办法;略。本案四被告提交的证据能够证明原告主张的青苗补偿费及地上设施费25000元/亩,系征地单位对居民小组集体所有的被征收土地1581.6857亩的整体补偿,不论土地是耕地、水面、荒地或道路,地上有无青苗或附着物,一律按照该标准和全部土地面积进行补偿。该费用不是对具体地块上青苗及附着物的补偿,属于土地征用综合价款。按照相关法律规定及双方合同约定,该部分款项由居民小组所有并依照法定程序决定分配。根据被告居民小组制定的《某项目征地及补偿费分配情况公示》规定,征地补偿款对符合分配条件的人员进行人均分配,原告已领取人均征地补偿款。原告认为征地部门兑付的其被征用承包地的青苗补偿费及地上设施费应归其个人的诉讼主张,因证据不充分,本院不予支持。

  对于原告主张的因征地造成的经营损失,本院认为,原告与第3、4被告签订的《鱼塘承包合同》已经明确约定:“承包期内,若遇国家和集体征用土地,甲乙双方应予以服从,本合同终止。土地综合价补偿款归甲方,甲方对乙方不做任何补偿,未承包时间的承包款由甲方根据实际承包时间计算后退还给乙方。”居民小组已经履行了合同义务,并依合同约定退还了未承包期间的承包款,另外考虑到原告的实际情况,对其发放拆棚清场补助款80000元。原告再行主张本项损失,不符合双方的约定及相关法律规定,对该项主张,因证据不充分,本院不予支持。

  昆明市呈贡区人民法院驳回了原告的诉讼请求;原告提出上诉,目前案件正在二审审理过程中。

【案件评析】

本案属于集体土地征收过程中,因其他方式承包(即所谓的“第二承包人”)的补偿问题所引发的纠纷,同时涉及青苗和地上附着物的补偿标准及款项分配问题。

对于“第二承包人”的补偿问题,现行法律缺乏明确的规定;青苗和地上附着物的补偿标准,《土地管理法》第四十七条授权省、自治区、直辖市政府作出规定,实践中各地区的情况并不一致;青苗和地上附着物补偿款应如何分配,虽然《土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定:“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”若青苗和地上附着物补偿款是针对具体地块的实际情况作出的补偿,直接支付所有者即可。而本案中,根据地方政府制定的相关文件,青苗和地上附着物补偿款按照统一标准支付,无法与具体的青苗和地上附着物形成一、一对应的所有关系,这种情况下款项应当如何分配则容易引发争议。该款项的分配是否属于村民自治的范畴?对村民的自治权应当如何制约和监督?《土地管理法》修订的过程中,应当对上述问题作出明确,以避免司法实践中的混乱。

 

 

 

 

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